Pèrdua d’equilibri entre autonomia, cooperació i participació
Si analitzem les característiques dels 4 principis que defineixen un estat federal o semifederal, observem que el cas espanyol té algunes deficiències importants. Aquests principis són l’autonomia, la cooperació, la participació, i el sistema de garanties. A més d’aquests elements, trobem també deficiències respecte a la dimensió simbòlica (associada a la identitat), que és un element característic (com a Bèlgica o el Canadà) d’alguns estats federals o semifederals com l’espanyol i que dificulta encara més, si és possible, l’aprofundiment de l’estat de les autonomies.
La solució federal respon a una doble necessitat material i simbòlica. D’una banda, serveix per dotar el conjunt d’un sentit de diferenciació simbòlica que acomodi les diferents identitats sota un mateix paraigües. En aquest sentit, es tracta d’una cosa tan senzilla com introduir la plurinacionalitat i/o el bloqueig competencial en determinades matèries (com la lingüística) a la carta magna.
De l’altra, la solució federal serveix per articular un sistema d’equilibris i contrapesos (checks and balances) a nivell vertical i horitzontal vinculats a la dimensió organitzativa i competencial que garanteixi una millor rendició de comptes i equilibri entre els principis d’autonomia (self-rule), cooperació i participació (shared-rule). Amb això, es pretén que el sistema de garanties (el TC i la resta de tribunals) no sigui utilitzat sistemàticament per dirimir problemes competencials i/o relacionats amb la dimensió simbòlica de l’estat de les autonomies.
Però per implementar aquests canvis, cal analitzar primer perquè l’actual sistema territorial és insuficient per donar resposta a les diferents realitats polítiques, socials i nacionals de l’Estat.
Ni federalisme dual ni cooperatiu: falta de claredat i delimitació competencial
Com a resultat dels difícils equilibris durant la transició (les vies ràpida i lenta cap a l’autonomia que va acabar al cafè per a tothom), la Carta Magna no expressa amb prou claredat la delimitació i l’abast competencial de cada comunitat autònoma. La manca de claredat competencial ha acabat per pervertir l’equilibri fonamental entre la cooperació, l’autonomia i la participació, abocant al Tribunal Constitucional a actuar com a àrbitre de manera recurrent.
Podem distingir, a grans trets, entre dos models federals diferents: el federalisme dual, que busca reforçar l’autonomia i el paper de l’exclusivitat competencial (ja sigui de les regions o l’administració central) i el federalisme cooperatiu, on el que prima és la cooperació (entre regions i nivells de govern) i les competències compartides amb un paper important del principi de participació, per sota d’un paper important als constituents en la presa de decisions de l’estat central (a través del Senat habitualment).
Estats Units seria l’exemple paradigmàtic del primer (tot i que ha evolucionat en direcció contrària), mentre que Alemanya ho seria del segon. Doncs bé, Espanya no ha aconseguit triar clarament entre cap dels dos models. Més aviat ha fet el contrari.
En aquest sentit, tant aquells que advoquen per una major centralització com aquells que ho fan per la descentralització, no han estat capaços de pensar des d’una perspectiva global. D’una banda, el model ha estat massa dual, a causa dels desacords al voltant de l’autonomia que ha resultat en una participació disfuncional de les mateixes en el procés legislatiu de l’estat. Això ha resultat en una competitivitat excessiva entre autonomies i l’estat. De l’altra, el model ha estat poc cooperatiu, ja que hi ha poques competències compartides i instruments efectius que obliguin a les autonomies i l’estat a cooperar.
En un context de manca de claredat competencial, diverses autonomies han legislat sobre assumptes que no eren de la seva competència per raons polítiques, tensant el sistema i abocant al TC a resoldre de manera sistemàtica, mentre que alguns governs centrals dels últims anys han perseguit recentralitzar competències autonòmiques.
Els regionalismes i nacionalismes autonòmics no han volgut entendre que en algunes matèries (que fins i tot poden ser avui competència autonòmica) pot faltar un cert grau de cooperació o que reforci la cooperació i el sentit del “comú”, així com un major grau d’exclusivitat en determinats temes per a l’estat. Per contra, entre aquells més favorables al centralisme, ha existit una voluntat maximalista en favor d’un self-rule o grau d’exclusivitat competencial major per a l’estat, desatenent la voluntat d’aprofundir l’autonomia (que reforça la dimensió d’allò “propi” a cada constituent), o la importància d’enfortir la participació i/la cooperació a través d’una càmera territorial amb més poders que representi veritablement als governs autonòmics, així com la definició d’un major nombre de competències i instruments compartits i de desplegament autonòmic.
Reduir el paper del garant: reforçar l’autonomia, la cooperació i la participació al mateix temps
Enmig d’aquesta cacofonia centrífuga, han estat poques les veus d’un costat i altre que han tingut l’empatia i altura de mires suficient per entendre i cedir davant les propostes de l’altre. En aquest sentit, el repte que es presenta resideix en la dificultat de reorganitzar els equilibris institucionals, competencials i simbòlics perquè reflecteixin un millor equilibri entre els 4 principis del federalisme per trobar un mínim comú denominador que tot i no aconseguir satisfer les màximes de tots els actors, permetin un nou equilibri que el faci més clar i eficient. La transició, tot i el que diguin alguns a posteriori, va ser un brillant exercici de cessió per aconseguir un mínim comú denominador: això és la democràcia.
El nostre sistema es troba en un moment en què hi ha una tensió entre els principis fonamentals del federalisme, no només per les diferències ideològiques i sobre com hauria de ser la futura organització territorial. Les autonomies històriques amb majories nacionalistes, solen apostar per un model més dual i participatiu que pretén dotar de més exclusivitat i autonomia regional, mentre que la dreta d’àmbit estatal, però també alguns sectors de centreesquerra, han advocat per una major cooperació i exclusivitat estatal. Ni uns ni altres volen reconèixer la necessitat de reformar el model per aprofundir en les dues direccions.
D’una banda, les autonomies tenen sobre el paper (i malgrat els intents de recentralització) molta autonomia i self-rule legislatiu (fins i tot comparat amb Alemanya) però poca cooperació i participació vertical amb l’estat i entre elles, el que fa que el sistema perdi el sentit del comú. Mentre que per l’altre, alguns advoquen per una major profunditat en la cooperació (competències compartides i shared-rule) i/o participació però poca autonomia, en detriment de l’exclusivitat regional i diferenciació competencial i identitària dels seus constituents. En ambdós casos, virar cap a un model o un altre (dual o cooperatiu), posa en risc el pacte federal per la pèrdua d’autonomia i/o la pèrdua d’element de cooperació i participació que acaben per trencar un difícil equilibri entre el model dual i cooperatiu com a repte principal de la reforma territorial de l’estat.
La consolidació del principi de participació i cooperació (per implementar decisions legislatives del nivell central en matèries compartides com a Alemanya o per participar en la presa de decisions dels constituents a través del Senat) han brillat per la seva absència, en no ser el senat una càmara de representació dels governs autonòmics i tenir un poder menor respecte a Congrés. L’ús de TC (garant) per resoldre el desacord respecte a l’autonomia i la falta de claredat pel que fa al self-rule (allò autònom) versus el shared-rule (allò compartit) és el símptoma de la disfuncionalitat que ha pervertit també la voluntat de cooperació i de participació d’algunes autonomies, però també de l’estat.
Cap a un model híbrid entre el federalisme dual i cooperatiu que reforci tant l’exclusivitat com les competències compartides
La Constitució de 1978 s’ha utilitzat com camisa de força jurídica per amagar la manca de voluntat d’avançar en direcció federal i apuntalar la crisi territorial que vivim, tant en la seva dimensió organitzativa com en la seva dimensió simbòlica. Els elements fonamentals de l’autonomisme espanyol, avantsala del que hauria de ser el model federal, han quedat obsolets. Paral·lelament, el Procés ha deixat al descobert la manca d’una cultura política federal i ha assenyalat el desequilibri entre els principis del federalisme (autonomia, cooperació, participació i garanties) en els quals s’hauria de donar suport a l’arquitectura institucional.
S’ha de trencar amb els bloquejos ideològics i institucionals del debat territorial. Més concretament, cal:
- Redefinir i aprofundir l’autonomia i exclusivitat legislativa (dualitat) a nivell regional, però també estatal en determinades matèries;
- Delimitar estrictament les competències, deixant per al nivell central els elements residuals;
- Reforçar els instruments de participació de les autonomies en la presa de decisions de l’administració central com el Senat per fer d’aquest una veritable cambra de representació dels governs autonòmics amb més poder que l’actual;
- Enfortir els mecanismes de cooperació i desplegament legislatiu, a través d’una redefinició i enfortiment de les competències compartides, així com un paper més gran de les autonomies en la implementació de la legislació del nivell central (com a Alemanya) que contraresten una major exclusivitat i autonomia legislativa regional;
- Abordar el finançament autonòmic disfuncional, així com la dimensió simbòlica del pacte federal (plurinacionalitat, possibilitat d’usar les llengües regionals també al Congrés i el Senat, bloqueig de competències lingüístiques a nivell regional, etc.).
Només així podrem assegurar un federalisme híbrid que aposti per la cooperació i la participació, però que respecti els elements d’autonomia i exclusivitat del federalisme dual, garantint al seu torn, un bon sistema de contrapesos, així com un menor ús del TC com a garant.
Tot això, juntament amb la reforma d’altres elements lligats al finançament autonòmic disfuncional, així com abordar la dimensió simbòlica de sistema són els únics camins possibles, per complementar la dimensió organitzativa i material d’un futur pacte federal. Per a això, tots haurem de renunciar a algunes de les nostres màximes.
Catalunya Plural, 2024 
