Mariona Tomàs dirige un proyecto comparativo sobre la gobernanza metropolitana en España. Es miembro del Consejo Asesor del Programa de Ciudades Globales de CIDOB y comisaria de la metrópoli multinivel del Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona. Una voz que hay que escuchar en el debate sobre cómo organizar y gestionar Barcelona y su entorno metropolitano para satisfacer mejor las necesidades de la ciudadanía.
Empecemos con una pregunta quizás demasiado básica. ¿Qué debemos entender por área metropolitana, qué límites tiene, cómo se define?
Uno de los problemas es que nos cuesta mucho encontrar una definición de lo que es un área metropolitana. Hay países, como Estados Unidos o Canadá, que sí lo tienen muy claro, y desde los años 40 del siglo pasado llevan haciendo clasificaciones estadísticas de lo que son áreas metropolitanas. Pero hay países, como el caso español, en los que no existe una definición. Para definir qué es el hecho metropolitano existen diferentes formas. La clásica, la tradicional, se realiza a partir de la movilidad. Es decir, se entiende que un área metropolitana es un conjunto de habitantes en un territorio que normalmente está fragmentado en diferentes municipios entre los que existen unas relaciones de interdependencia. Y siempre se ha tomado como base la movilidad, normalmente la movilidad obligada; es decir, el hecho de que la gente se desplace a otro municipio para trabajar. Eurostat, cuando define áreas urbanas funcionales en Europa, se basa en esta movilidad por trabajo. Pero la gente también se mueve por otras razones. Se mueve para ir a estudiar, para ir a visitas médicas, ocio, para visitar familiares, etcétera. Entonces, se entiende que un área metropolitana es ese conjunto de población que tiene unas relaciones de interdependencia. Lo que ocurre en un municipio afecta al resto. Los municipios tienen dinámicas que dependen unos de otros. Existe la movilidad, pero después hay temas energéticos, de recursos, de equipamientos, de vivienda, etcétera, que hacen que lo que ocurre en un municipio no se puede aislar del resto. Los municipios solos no son capaces de abastecer los servicios, las necesidades de la población, y la escala óptima para hacerlo es mayor, es la escala metropolitana. El transporte es el clásico. Las líneas de autobús o de metro no tienen sentido que se detengan en un municipio. Esto debe gestionarse de una manera más amplia. O el tratamiento de residuos, por ejemplo. No puede hacerlo cada municipio. O el tema del agua. Esto no puede hacerlo cada uno, hay que hacer un tamaño mayor. Y hay otras cosas, como el precio de la vivienda. Cuando sube el precio en un municipio tiene un efecto de contagio a otros municipios. La gente se va de este municipio al lado, si está bien conectado. Al final, son unas paradas de metro más. Y lo que se está dispuesto a pagar en el municipio de al lado, comparado con el precio de lo que viene, parece que no es caro y tiene un efecto que suben los precios en ese otro municipio. Ocurre en Barcelona, pero pasa, por ejemplo, en Sant Cugat, Rubí y Cerdanyola también; o sea, que no es un tema específico sólo de Barcelona. O el tema ambiental, que ahora se ve como más claro. La contaminación no se detiene en los límites de los términos municipales, sino que se expande mucho más allá. Por tanto, no puedes tratar un tema como la movilidad, como las bajas emisiones, etcétera, a escala puramente municipal. Por eso esa mirada metropolitana es tan necesaria.
Si quieres abordar la Barcelona de los 5 millones debes abordar la Cataluña de los 8 millones
Y esa mirada, ¿desde qué nivel administrativo se gobierna mejor? Está el área metropolitana, la región metropolitana, la Diputación, los ayuntamientos, consorcios, redes, entidades diversas,…
Tenemos unas actuaciones institucionales que no están necesariamente a la altura de la escala de los problemas metropolitanos. La cuestión es cómo encajas las instituciones en el territorio. Y esto ocurre en todas partes. Por eso, en todos los países, cada “x” tiempo se realizan reformas territoriales para intentar realizar esta adaptación. Aquí lo que nos ocurre es que, por una serie de secuencias históricas, diferentes leyes, etcétera, tenemos un territorio metropolitano muy fragmentado, y tampoco tenemos una definición única de lo que es el territorio metropolitano. Tradicionalmente, y por las instituciones que hemos tenido, el territorio metropolitano ha sido siempre el que entendemos como primera corona, término que cada vez se utiliza menos. El primer cinturón, Barcelona ciudad y el más cercano, la Barcelona del metro, pero que también, por todas las dinámicas institucionales de cooperación que ha habido, va más allá. En los años 50 y con el primer Plan Comarcal, y después con la Corporación Metropolitana de Barcelona, estamos hablando de 27 municipios, que son los más cercanos a Barcelona, que se extienden más allá de lo que sería la Barcelona del metro. Y después, con toda la serie de los años ochenta, las leyes de organización territorial, la Mancomunidad, la recuperación metropolitana, nos encontramos en el 2010 con la creación del Área Metropolitana, que son 36 municipios. Esto tradicionalmente es lo que se ha entendido como área metropolitana más cercana. Pero, claro, el fenómeno metropolitano no acaba en Cerdanyola o Sant Cugat, por un lado, porque, por ejemplo, tienes Rubí, que está al lado y no forma parte del área metropolitana. Tienes Terrassa, Sabadell,… Tienes una serie de municipios que también entran en esta dinámica metropolitana. Por los flujos que tenemos de movilidad, por cómo se mueve la gente, por los tipos de equipamientos, de servicios, esto no se detiene en estos 36 municipios. Desde el urbanismo, desde el primer Plan Director que se intentó aprobar en el año 68 y el Plan Territorial que tenemos del 2010, se ha interpretado que la región metropolitana iba más allá de esta primera corona y abarcaba unos 160 municipios. Cubría lo que se llama el arco metropolitano; es decir, todo el conjunto de ciudades que van desde Vilanova y la Geltrú, Vilafranca del Penedès, Martorell, Sabadell, Terrassa, Granollers, Mataró,…Tenemos esa definición de la región metropolitana, pero que no se traduce en una institución. Tenemos un Plan Territorial, tenemos una Ley de Veguerías, aprobada en el 2010, pero hay una sentencia del Tribunal Constitucional que imposibilita que se pueda desarrollar por la coincidencia con las provincias y que requiere la aprobación de una ley orgánica… La Ley de Vegueries reconoce el fenómeno metropolitano pero después se aprueba posteriormente la veguería del Penedès, y varios municipios metropolitanos entran en la veguería del Penedès. Y las veguerías no se han podido desarrollar. En conclusión, no tenemos una escala institucional de cinco millones de habitantes. Por eso, en estos últimos tres años del Plan Estratégico Metropolitano, en los que yo he sido comisaria de la Metrópoli Multinivel, lo que se ha querido dar es una definición flexible de la Barcelona de los cinco millones. En el proceso del Plan Estratégico eran 199 municipios los que forman parte de los cinco millones. Y después tenemos la provincia de Barcelona, que es mucho más amplia, porque llega hasta Berga, y estamos hablando de 311 municipios, con unos pocos que tienen mucha menor densidad de población, son mucho más pequeños, etcétera. Y la Diputación de Barcelona también existe en ese territorio. Y los Consejos Comarcales. Y también tenemos un centenar de consorcios, de mancomunidades, de asociaciones, de redes, de municipios… Es decir, tenemos una sobreinstitucionalización, por así decirlo, con instituciones que se solapan unas con otras y que están muy sectorializadas por temas. El tema es cómo haces para tener una mirada metropolitana amplia. Si tienes muchos instrumentos, pero muy fragmentados, ¿quién los coordina? Ésta es siempre la pregunta clásica.
¿Y ahora en qué fase está de la elaboración de estos planes?
A nivel de área metropolitana, que son estos 36 municipios, el núcleo de esta región metropolitana de 5 millones, tenemos la aprobación inicial del Plan Director Urbanístico Metropolitano, que debe dar las directrices, cuando se apruebe definitivamente, de hacia dónde debe ir el crecimiento del área metropolitana, cómo se conectan los municipios,… Esto son las directrices. Lo que debe hacerse después es aprobar un Plan de Ordenación Urbanística Metropolitano -o varios, esto habría que verlo con los ayuntamientos- que acabe fijando exactamente el detalle de dónde irá cada cosa, y que acabará sustituyendo al Plan General Metropolitano del 76. Esto es en lo que más se ha avanzado, aunque muy lentamente, a escala metropolitana. En el resto de la región metropolitana tenemos redes de ciudades, consorcios, mancomunidades, los consejos comarcales, diferentes entes, y tenemos lo más importante, que es la ATM, que cubre un territorio mucho mayor, pero los ayuntamientos que se encuentran en ese arco metropolitano tienen un poco la sensación de ser ciudadanos metropolitanos de segunda. Lo hemos recogido en todos los debates que se realizaron en el Plan Estratégico y también en mi investigación, donde siempre hago muchas entrevistas a diferentes actores. Dicen “nosotros vivimos en esta región metropolitana y tenemos unas externalidades por vivir aquí, pero no nos beneficiamos de las inversiones o de las políticas que hace el área metropolitana”. Es un poco la sensación de “nosotros estamos aquí, pero no tenemos una institución que nos acompañe, que nos ayude a cubrir las carencias que tenemos en vivienda, en servicios sociales, en políticas ambientales, etcétera”. Hace unos años, quien era alcalde de Sabadell en ese momento, Maties Serracant, hizo un manifiesto para crear un área metropolitana del Vallès. Defendía que el Vallès también tiene una entidad, 800.000 personas, mucha industria, etcétera, y que necesita algún tipo de ente que ayude a sus municipios a gestionar todos estos retos.
Quedó en nada, supongo
Quedó en nada. Se hizo un manifiesto, un acto en Sabadell, había diferentes asociaciones que le apoyaban, pero con los cambios de gobierno, etcétera, se quedó ahí.
¿Existe algún calendario para cerrar estos planes y proyectos metropolitanos?
El Plan Estratégico, con el documento del Compromís Metropolità 2030, fija una serie de objetivos. Pero, claro, estos objetivos necesitan de una financiación y necesitan de quien se ponga por delante para llegar. Los diferentes actores que participan en todos estos actos, desde hace un tiempo están pidiendo que la Generalitat de Catalunya empiece a asumir este debate territorial. En Cataluña, en cuanto a organización territorial, en los últimos años destaca que se aprobó crear la veguería del Penedès, se han creado otras dos comarcas y se ha eliminado el consejo comarcal del Barcelonés, pero no se ha hecho una mirada amplia, planteándose qué hacemos con el territorio de Cataluña, analizando las dinámicas, la concentración de la población… Cada vez más, se está pidiendo a la Generalitat que se implique en este tema, pero calendario, calendario, no lo hay.
Que haya un alcalde metropolitano en Barcelona me parece bien sobre el papel, pero muy poco factible
El alcalde de Barcelona, Jaume Collboni, propone que la Generalitat ceda competencias a un ámbito de gestión metropolitano, y que también lo hagan los ayuntamientos…
Es más fácil que los ayuntamientos cedan competencias recogidas en la ley del Área Metropolitana, mediante convenios. El Área Metropolitana tiene una ley aprobada por el Parlament de Catalunya y allí se fijan las competencias y la financiación. Hay toda una serie de competencias que los ayuntamientos, si quieren, a través de unos convenios que firman en el área metropolitana, pueden cederlas. Por ejemplo, en temas de movilidad. El tema es cómo lo hacemos. Hace unos años se aprobó el Plan de Movilidad Urbana del Área Metropolitana, un plan muy bien hecho, muy ambicioso, pero que para su ejecución necesitaba el apoyo de la Generalitat y de los ayuntamientos, porque son los que tienen las competencias. Collboni ha dicho que empezamos a ponernos de acuerdo con los ayuntamientos para que cedan las competencias. Se puede hacer, pero son 36 ayuntamientos que deben ponerse de acuerdo. Cuando se creó la Ley del Área Metropolitana ya se previó cuáles eran las competencias que debía hacer y cuáles se quedaba la Generalitat. Es más complicado que empezar por abajo. Los ayuntamientos deben entender, y eso es lo que más cuesta, que dependen unos de otros. Los representantes de los ayuntamientos miran por su municipio, miran por sus electores, por los votantes. Comparando desde cuando empezó hasta ahora, ves que existen ciertas dinámicas de cooperación. Por ejemplo, entre los técnicos de los ayuntamientos, ha ayudado con el Plan Director Urbanístico. Estamos hablando de 36 municipios muy dispares. Barcelona, con 1,6 millones de habitantes, tiene 4 veces el presupuesto del AMB, pero estamos hablando también de municipios como la Palma de Cervelló, El Papiol, Sant Climent de Llobregat, muy pequeños, con unos equipos técnicos muy pequeños; después tenemos L’Hospitalet, más de 200.000 habitantes; Badalona, más de 200.000 habitantes; Santa Coloma, más de 100.000; Sant Cugat, casi 100.000, municipios sin suelo industrial como Santa Coloma, con problemáticas sociales en todo el Eix del Besòs, con renta per cápita y capacidad de gasto per cápita, que no se puede comparar con otros municipios como Esplugues o Sant Cugat. Entender que la suerte de cada uno de estos municipios no depende sólo de lo que hace él, sino de un conjunto de políticas, todavía cuesta, implica una generosidad, hacer cesiones. La mayor parte de la financiación del AMB viene de transferencias de los ayuntamientos. Lo que hace AMB es reinvertir en estos ayuntamientos, se lo devuelve y, por ejemplo, a los más pequeños les hace diseños urbanísticos, técnicos,… Los ayuntamientos agradecen mucho este trabajo, y en estos años han empezado a ver el beneficio de cooperar. Esto está fortaleciendo la cooperación y hace que los municipios que están fuera del AMB también la quieran. AMB tiene equipos técnicos muy buenos, tiene por ejemplo una área de relaciones internacionales que se dedica a buscar toda esa financiación europea que puede ayudar a tejer esta área metropolitana, a unir a los municipios, a generar dinámicas. Por ejemplo, el proyecto europeo Urbact, en Badia del Vallès, supuso toda una inversión, toda una activación de equipos, de mirada en el territorio. Esto es positivo para los ayuntamientos, que están viendo que esa cooperación es buena. El único inconveniente es que es un proceso lento.
Históricamente ha habido cierto recelo en la centralización en Barcelona. ¿Todavía se mantiene?
Esto se mantiene. Seguramente no tan fuerte como antes, pero es que Barcelona tiene un peso muy predominante, porque tiene capacidad financiera y equipos muy potentes. Lo que se hace en Barcelona marca. Barcelona siempre ha sido muy puntera en las políticas que se hacen, es muy innovadora. Los ayuntamientos no deben ver que se hace en dimensión metropolitana lo que Barcelona quiere que se haga. Debe pensarse también que son realidades muy diversas. El equilibrio es encontrar siempre aquellos temas que suman, el mínimo común denominador, entender que no es una suma cero, no es mirar que yo no tengo esto y el otro lo tiene, sino mirar lo que beneficia a todo el mundo. Está el municipio que dice que todo esto está muy bien, pero él es el que tiene la incineradora, la depuradora o el aeropuerto. ¡Muy bien! Se trata de buscar los equilibrios entre beneficios e inconvenientes. Si un municipio tiene una infraestructura que genera unos inconvenientes, intentamos compensarlo con políticas beneficiosas. Es esta idea de repartir los costes y los beneficios de vivir en un área metropolitana, de vivir en una metrópoli.
La Generalitat también puede tener recelos de una Barcelona que crece mucho y será aún mayor si se amplía el ámbito metropolitano. Este recelo se puso de manifiesto cuando Jordi Pujol eliminó la Corporación Metropolitana de Barcelona en los años ochenta.
Es importante recordar que en los años ochenta existía un contexto muy específico. Veníamos de una dictadura y debía consolidarse un poder autonómico, que había sido aniquilado, y un poder municipal, que también. Pero el contexto de los ochenta no es el contexto de hoy en día. Ahora, leído en perspectiva, todo el mundo está de acuerdo en que seguramente fue un error cargarse la Corporación, pero debe leerse con la clave de ese momento, que era la consolidación de un poder autonómico y la consolidación de un poder municipal. El nivel metropolitano sólo lo defendía Pasqual Maragall. Sus compañeros, alcaldes socialistas, Jordi Pujol, en la Generalitat de Catalunya, y los demás partidos que estaban en el Parlament lo veían como un contrapoder. Nadie lo defendió en ese momento, pero eso ya ha ocurrido, y, de hecho, la Ley del 2010 la votaron todos los partidos políticos. Hubo una unidad basada en la idea de que el área metropolitana debía de ser un espacio más técnico que político; intentar no revivir la idea del contrapoder. Me gusta pensar que se ha superado, y que la Generalitat no ve el área metropolitana como un contrapoder, pero, por supuesto, algo son los 3,2 millones y, además, es una población que está estancada, y la otra son los 5 millones. Aquí está el salto de escala, 5 millones, y ya no es lo mismo. Cómo fortalecer políticamente estos 5 millones sin tener en cuenta el resto del territorio es imposible. Hay que actuar a nivel de toda Cataluña porque, de hecho, los fenómenos metropolitanos son mucho más intensos en Barcelona, es evidente, pero también existen en Girona, Lleida y Reus-Tarragona. Y son dinámicas metropolitanas a las que debe darse respuesta con políticas de movilidad, ambientales, etcétera. Hay que coger Cataluña y pensar en este equilibrio territorial, ver cómo damos soluciones a los territorios. Abordar ese tema es un tema complicado. El último intento, que fue el informe Roca de 1999, y el debate realizado en el 2000 acabó en el cajón. Reclamaba fusiones municipales y se paró. Si no se quiere abrir este debate porque se tiene miedo y no se quiere hacer una reforma territorial desde arriba, puedes empezar a intentar hacer cosas desde abajo, consorcios, etcétera, que intenten dar respuesta a las necesidades existentes. Pero debe entenderse que, si quieres abordar los temas de los 5 millones, debes abordar los de los 8 millones, porque si no, volveremos a caer en esta idea de que Barcelona lo concentra todo, que todo es Barcelona. Esto reclama un liderazgo y una voluntad política, y sin esto ya podemos hacer debates, publicar libros y dar charlas…
Hay que actuar a nivel de toda Cataluña, porque los fenómenos metropolitanos son mucho más intensos en Barcelona, pero también existen en Girona, Lleida y Reus-Tarragona.
¿Ve esta voluntad política?
Ahora mismo no, ni por parte de la Generalitat, ni por parte del Estado. La competencia de crear áreas metropolitanas es autonómica, pero el Estado sí puede actuar, por ejemplo, sobre las provincias, que es lo que se ha hecho en Italia. En 2015, cogieron las provincias más pobladas y se sustituyeron por un nuevo ente que es la citta metropolitana, y lo incluyeron en la Constitución italiana. Se realizó un cambio de denominación con algunos inconvenientes funcionales, porque algunas provincias son muy grandes y otras muy pequeñas. No digo que se haga esto en España, pero algo puede hacerse en el sentido de que, por ejemplo, se podría adaptar el dibujo de las diputaciones provinciales en los territorios, en las comunidades autónomas, se podría flexibilizar el diseño de las cincuenta provincias y que cada comunidad autónoma vea cómo lo diseña. Esto podría encajar con las veguerías, por ejemplo. Algún margen debe mejorar en sentido institucional.
¿La propuesta de que haya un alcalde o alcaldesa metropolitano cómo la ve? Londres lo tiene…
El modelo de Londres es de asamblea metropolitana escogida directamente y alcalde metropolitano escogido directamente; o sea, con dos votaciones distintas. Londres como ciudad no existe, está dividida en 32 distritos, con un alcalde en cada distrito.
¿Y Sadiq Khan?
Es el alcalde del Greater London Authority. Es una idea federalista, es renunciar a la alcaldía de Barcelona y realizar diez alcaldías de distrito y un alcalde metropolitano. Es muy difícil que ocurra. Trocear Barcelona, por así decirlo. Por un lado se elegiría al alcalde del Eixample, al de Nou Barris, al de L’Hospitalet, de Badalona y, además, al alcalde metropolitano. Otra opción sería una votación no de alcaldes, sino de asamblea de representantes metropolitanos. ¡Explica a la ciudadanía que se debe hacer una nueva elección! Nosotros hicimos un estudio, hace unos años, que preguntábamos esto, y la gente no estaba de acuerdo en hacer una nueva elección. La pregunta que se hace la gente es: ¿elegir directamente para qué? O sea, ¿cuál es el objetivo de esta elección directa? Si es para fortalecer el ente metropolitano, si es para darle más competencias, financiación, mayor margen de autonomía fiscal, etcétera, puede tener un sentido, pero si es sólo la elección directa por la elección directa, sin reforzar lo que sería ese gobierno metropolitano, no tiene demasiado sentido. Además políticamente, para empezar, no tenemos ni Ley electoral de Catalunya. Primero debería aprobarse una ley electoral en Catalunya y no han sido capaces de aprobar una en 40 años. Tenemos ejemplos en Europa de autoridades metropolitanas escogidas directamente: Hanover, Stuttgart, Lyon, varios ejemplos en Inglaterra. Como idea sobre el papel me parece buena, porque refuerzas un liderazgo metropolitano, no respondes ante los ciudadanos de tu municipio sino ante el conjunto del área metropolitana, es mucho más transparente, puedes hacer rendimiento de cuentas, etc., pero aplicado en nuestro contexto lo veo muy poco factible.
¿El cambio climático se tiene en cuenta en la discusión metropolitana?
¿El cambio climático se tiene en cuenta a nivel de política general? ¿Se tiene en cuenta en la Unión Europea? Vamos con reacciones. No somos capaces ni de anticiparnos ni de reaccionar de forma contundente. Políticas se hacen. En el área metropolitana se hacen cosas, sí, pero… Se ha realizado la zona de bajas emisiones en Barcelona y el entorno de las rondas. También en Sant Cugat. Cositas se hacen. Ahora, que esto sea lo que necesitamos, no. Vamos tarde, esto es obvio, vamos tarde pero a escala global.
Catalunya Plural, 2024 
