Els entrebancs de l’amnistia: una guia per no perdre’s

Quina és la diferència entre amnistia i indult general?

El principal argument que s’aporta per defensar la manca d’encaix de l’amnistia en l’ordenament jurídic espanyol es troba en l’article 62 de la Constitució espanyola (CE), apartat i), que prohibeix expressament els indults generals. En canvi, l’amnistia i l’indult general són dues coses diferents

D’una banda, l’indult és un acte administratiu regulat que depèn del poder executiu, del Govern. Es tracta d’una mesura especial de gràcia que implica el perdó individual —a una persona, amb noms i cognoms— de tota o part d’una pena imposada a través d’una sentència ferma, que ja no té recurs possible. En resum, el delicte continua considerant-se com a existent, però s’elimina el compliment de la pena.

D’altra banda, l’amnistia l’aprova el poder legislatiu, que és exercit a l’Estat espanyol a través de les Corts Generals, formades pel Congrés i el Senat. Això és així perquè el legislador havia determinat que uns fets podien ser delicte o objecte de sanció, però decideix extingir la responsabilitat de forma col·lectiva en relació amb uns fets concrets, habitualment pel seu caràcter extraordinari i rerefons polítics.

Així doncs, l’amnistia no és en cap cas un llistat de persones concretes a qui s’aplica, sinó d’esdeveniments en un període, lloc i circumstàncies concrets. Per tant, això exigeix que es detalli normativament el procediment concret per a aplicar-la, especialment en casos en què encara no ha finalitzat el procediment penal o administratiu.

Per això, l’amnistia no només elimina el compliment de la pena, sinó que esborra el delicte o la infracció mateixa, i és aplicable a persones no condemnades encara. No és, com alguns sostenen, una esmena al poder judicial, sinó una rectificació del legislador a la seva mateixa acció, perquè limita les conseqüències de les normes que aquest mateix poder havia dictat.

L’amnistia és constitucional?

Si el legislador és qui estableix què és o no delicte a través de lleis orgàniques, també ha de poder establir nous delictes o decidir què deixa de ser-ho, amb l’únic límit del respecte al marc constitucional. Així i tot, cal remarcar que la interpretació de la Carta magna no és unívoca, sinó que hi ha diferents maneres d’entendre-la i el rerefons d’aquestes formes és polític, que no sempre partidista. No són unes escriptures sagrades ni un text inamovible, així que des del meu punt de vista la Constitució ha d’estar oberta a ser interpretada d’acord amb la realitat sociopolítica de cada moment, des d’una òptica d’una interpretació evolutiva del Dret. Les societats evolucionen i el Dret —amb la Constitució com a la seva màxima expressió— ho ha de fer també.

En aquest sentit, s’ha de reconèixer que el debat sobre l’amnistia és un debat essencialment polític, perquè el conflicte entre Catalunya i Espanya que porta a plantejar-la és de naturalesa política. En conseqüència, la seva solució ha de tenir també un caràcter polític, que s’ha de concretar en termes legals.

Tal com ha admès el Tribunal Constitucional (TC) en relació amb la del 1977, «no hi ha restricció constitucional directa» per a l’amnistia i és una operació jurídica excepcional pròpia de «moments de consolidació de nous valors» i d’un «nou ordre polític» (STC 147/1986). Si bé admet que es trenca el principi de seguretat jurídica (article 9.3 CE), pot estar justificada pels valors superiors de l’ordenament jurídic (article 1.1 CE), que són la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític.

En el cas de l’amnistia del 1977 es justificava a través de la justícia, però pel que fa a l’actual, també es podria fonamentar en la llibertat i el pluralisme polític, així com en la necessitat concreta d’obrir una nova etapa amb Catalunya, de posar el comptador a zero i abordar així el conflicte existent. Malgrat tot, encara que s’està posant molt el focus en el preàmbul que ha de justificar aquesta conveniència, cal recordar que té un caràcter interpretatiu de la llei, però no té validesa normativa, per la qual cosa no es pot recórrer el seu contingut al Tribunal Constitucional (STC 36/1981, i STC 150/1990, entre d’altres).

Com s’ha d’aprovar l’amnistia?

L’amnistia, com a llei que té rellevància des del punt de vista penal i que afecta directament el desenvolupament de drets i llibertats, tindrà forma de Llei orgànica, d’acord amb l’article 81 CE, i haurà de ser aprovada per majoria absoluta a la votació final del Congrés dels Diputats. La presentaran els partits polítics, així que serà una proposició de llei (article 126 del Reglament del Congrés).

En canvi, si la presentés el Govern, tindria la forma de projecte de llei i caldria dur a terme tot un procediment —regulat per l’article 26 de la Llei del Govern— que pot arribar a durar mesos. A més, en aquest cas seria obligatori demanar informes, entre d’altres, del Consell General del Poder Judicial (CGPJ), que no serien en cap cas vinculants.

La seva tramitació serà primer al Congrés dels Diputats i probablement es tramitarà amb caràcter urgent, amb els terminis habituals escurçats a la meitat (article 94 del Reglament del Congrés). Així mateix, si el Ple ho decideix, també es podria despatxar en lectura única, amb un debat i votació directament sobre el text sense deixar espai per a les esmenes (article 150 Reglament del Congrés). Aquesta pràctica dificulta el debat parlamentari, però l’anomenat bloc de la investidura té majoria suficient per a forçar-ho, encara que això pot generar reticències posteriorment per part del Tribunal Constitucional.

Un cop aprovada al Congrés, passarà al Senat, que habitualment té dos mesos a partir de la recepció del text per aprovar-lo, per vetar-lo de forma motivada i introduir-hi esmenes (article 90.1 CE). En canvi, si el Congrés ha declarat urgent un projecte o proposició de llei, el termini esmentat s’escurça a vint dies naturals dins del període de sessions (article 90.2 CE; articles 133 i 134 Reglament del Senat). Per contra, el Partit Popular, que ostenta la majoria absoluta del Senat, vol modificar el Reglament de la cambra alta per poder decidir sobre la urgència o no de les proposicions que li arriben. En conseqüència, podria encallar-se dos mesos en aquesta cambra i endarrerir la seva aprovació fins més enllà del febrer.

Amb tota probabilitat el Senat vetarà la proposició i, d’acord amb l’article 90.2 CE, el Congrés haurà de tornar a ratificar per majoria absoluta el text inicialment presentat, moment en què quedarà aprovat de forma definitiva. A partir d’aquí, el rei Felip VI té un termini de quinze dies per signar la llei, que es coneix com a sanció (article 91 CE) i llavors es publicarà al BOE perquè entri en vigor.

El poder judicial pot suspendre l’amnistia?

En primer lloc, cal remarcar que el Tribunal Constitucional no és part del poder judicial, sinó que és independent de la resta d’òrgans constitucionals, almenys des del pla teòric. Excepte en cas de recursos contra projectes d’Estatuts d’Autonomia o de la seva reforma, el TC no es pronuncia amb caràcter previ respecte la inconstitucionalitat d’una llei (article 2.1.e) bis de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional o LOTC), que no és el cas.

Tampoc és un òrgan judicial ni té competència per anul·lar cap llei el Consell General del Poder Judicial (CGPJ), l’òrgan de govern del poder judicial, que només podria aprovar una declaració política en contra de l’amnistia sense cap efecte jurídic. Ni tan sols un Jutjat de Primera Instància de Madrid, en situació flagrant de prevaricació, la pot paralitzar, ja que no té cap mena de competència sobre les Corts Generals i, a més, seria una intromissió inadmissible del poder judicial en el poder legislatiu.

Per consegüent, caldrà esperar a la publicació al BOE de la llei orgànica d’amnistia per a presentar un recurs davant del Tribunal Constitucional, que coneixerà l’assumpte perquè es tracta d’una norma amb rang de llei. D’una banda, cinquanta diputats del Congrés o cinquanta senadors podrien presentar un recurs d’inconstitucionalitat  (article 32 LOTC) en el termini de tres mesos. Per l’altra, els jutges o tribunals que tenen alguna causa que sigui susceptible de ser amnistiada podran presentar una qüestió d’inconstitucionalitat si entenen que la llei pot ser contrària a la Constitució (article 35 LOTC), fet que és molt probable que succeeixi.

En cap dels dos casos, es produirà una suspensió automàtica de la llei, com sí que passa quan el Govern espanyol recorre una llei autonòmica (article 161.2 CE). En canvi, d’acord amb l’article 35.3 LOTC, la qüestió de constitucionalitat suspendrà provisionalment el procés judicial afectat fins que el TC es pronunciï, en primer lloc, sobre l’admissió i, si escau, resolgui definitivament sobre la llei recorreguda.

Això podria passar en nombrosos processos judicials i dilataria molt la seva aplicació, perquè mentre el TC no resolgués la qüestió, no es podrien aplicar els efectes de la Llei als casos que hagin recorregut. En aquest sentit, cal recordar que el TC ha arribat a trigar mesos o anys a tancar algunes carpetes; per exemple, el recurs del PP contra la Llei de l’avortament de 2010 el va resoldre enguany, 13 anys després.

Què passarà si es declara inconstitucional l’amnistia?

En el cas que el TC declari inconstitucional la llei d’amnistia, la mateixa sentència haurà de determinar l’abast i efectes d’aquesta nul·litat. El tribunal ha arribat a declarar inconstitucional una norma a la vegada que minimitza els seus efectes (per exemple, la STC 60/1986, la STC 45/1989 o més recentment a la STC 148/2021 sobre l’estat d’alarma durant la pandèmia de la COVID-19). Fins i tot, ha determinat en alguns casos la continuació temporal de la seva aplicació per no causar un perjudici més gran a l’interès general (és il·lustrativa la STC 195/1998 a propòsit de la protecció d’un espai natural a Cantàbria).

Això, no obstant, cal tenir present que l’article 40.1 LOTC preveu, un cop declarada la nul·litat d’una norma, la revisió dels processos judicials penals o contenciosos-administratius relacionats amb procediments sancionadors en què s’hagi reduït la pena o sanció o exclòs, eximit o limitat la responsabilitat, com seria el cas de l’amnistia.

De tota manera, a la STC 54/2002 l’àrbitre constitucional determina en un cas d’anul·lació d’una llei que, d’acord amb el principi de seguretat jurídica, cal mantenir «les situacions jurídiques consolidades» i estendre els efectes de la sentència només als casos futurs. Aquesta doctrina podria ser perfectament aplicable als amnistiats, perquè al cap dels anys no seria just aplicar-los les conseqüències negatives d’una eventual declaració d’inconstitucionalitat. Malgrat això, en cas que no s’apliqui la doctrina, si no han prescrit els delictes i l’amnistia ha decaigut, es podrien obrir noves causes i revisar els efectes de les que tinguin una sentència ferma.

Per contra, si determina que és constitucional, la norma mantindrà els efectes fins al moment i acabarà de desplegar-los en els casos judicials suspesos provisionalment. Aquesta seria la decisió esperable tenint en compte la majoria progressista al tribunal, però es fa difícil pronosticar res, particularment tenint en compte els canvis sobrevinguts de doctrina del TC en relació amb Catalunya.

L’amnistia es pot recórrer a Europa?

Fora de les fronteres espanyoles, la darrera bala que tindria el poder judicial seria la qüestió prejudicial davant del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE), conegut com a Tribunal de Luxemburg. Els tribunals espanyols, tal com va fer el magistrat Llarena, poden presentar dubtes sobre la conformitat del Dret espanyol amb el Dret de la Unió, que tenen efectes suspensius respecte del procediment principal i la sentència afecta el cas concret així com la resta que siguin idèntics.

Per tant, si un jutjat o tribunal coneix d’alguna causa afectada per l’amnistia presenta una qüestió prejudicial europea, la sentència que recaigui afectarà totes les causes amnistiades. Val a dir, però, que a la Sentència del TJUE de 16 de desembre de 2021 determina que l’ordenament europeu «no regula l’adopció i la revocació d’una amnistia», sinó que depèn de la legislació estatal. En atenció a això, caldria que trobessin els articles dels tractats europeus amb què es podria contradir l’amnistia per tal de ser admesa la qüestió, una via que és complexa i pot no tenir resultat per la judicatura espanyola, encara que permetria dilatar l’aplicació de l’amnistia.

I llavors, hi haurà amnistia?

Si alguna virtut és pròpia dels juristes, aquesta no és la capacitat de predicció i encert. En qualsevol cas, l’amnistia és clar a hores d’ara que es registrarà com a projecte de llei i que probablement s’aprovarà. Ara bé, una altra qüestió és l’efectivitat real i material que pugui tenir, que dependrà de molts factors.

De tota manera, abans de res, la proposició de llei haurà de passar pel Congrés, anar al Senat —segurament amb els terminis dilatats al màxim— i tornar al Congrés, que la signi el rei i es publiqui al BOE. Llavors, es presentaran amb tota seguretat recursos i qüestions d’inconstitucionalitat davant del TC i potser també alguna qüestió prejudicial europea, la resolució de les quals serà imprescindible per a desplegar tots els efectes de l’amnistia.

En conclusió, el camí de l’amnistia serà llarg i incert, però és una primera passa necessària en el camí cap a la resolució del conflicte polític entre Catalunya i l’Estat espanyol. Tot amb tot, fins que no s’abordi la qüestió de rerefons, i això és, l’autodeterminació, el conflicte no s’haurà resolt del tot. I aquí serà on el Dret haurà de ser, més que mai, una eina al servei de la societat i no un impediment per a fer-la avançar.